Tomasz Ciodyk. Ujeżdżanie ziemi, czyli jak władza regulowala rynek ziemi rolniczej (cz I)

Po okresie liberalizacji na ryku ziemi rolniczej, który rozpoczął się wraz z transformacją ustrojową, kolejne rządy, począwszy od 2003 roku, systematycznie wprowadzały przepisy regulujące obrót ziemią rolniczą, zarówno prywatną, jak i pozostającą w rękach państwa, które ograniczały swobodę zbywania i nabywania gruntów, zwiększały rolę państwa na rynku i limitowały dostęp do prywatyzowanego mienia Skarbu Państwa. To „przykręcanie śruby” uzasadniane było względami gospodarczymi, doktrynalnymi i politycznymi. Jako nadrzędną przesłankę wskazywano konieczność wspierania nabywania ziemi przez polskich rolników, przy jednoczesnym ograniczeniu tej możliwości podmiotom spoza rolnictwa, dużym spółkom rolnym, a przede wszystkim cudzoziemcom. Podkreślano przy tym konieczność poprawy struktury obszarowej polskiego rolnictwa.

Cechą charakterystyczną tworzenia ustawodawstwa w omawianym zakresie był pośpiech i presja czasu. Ustawy uchwalano najczęściej pod koniec danej kadencji Parlamentu lub na krótko przed pewnymi przełomowymi dla kraju i rynku ziemi datami. Bywało i tak, że na ostatniej prostej projekty ulegały zasadniczym zmianom, w porównaniu z tym, nad czym pracowano przez długie miesiące.

Stałą praktyką kolejnych ekip rządowych była ostra krytyka dokonań swoich poprzedników oraz brak kontynuacji przyjętych wcześniej kierunków polityki gruntowej, czego skrajnym przykładem było zablokowanie wejścia w życie jednej z uchwalonych już ustaw. Można powiedzieć, że każda ekipa rządowa miała własny pomysł. Brak kontynuacji i forsowanie coraz to nowych idei powodowały, że przez kilkanaście ostatnich lat nie wykształciła się jedna, trwała wizja, która byłaby konsekwentnie realizowana przez dłuższy okres.

Należy także wskazać mizerne efekty, jakie przynosiły w praktyce uchwalane ustawy, biorąc pod uwagę cele, jakie miały zostać zrealizowane. Okazywało się także, że skutki działania ustaw wykraczały poza oczekiwania ich autorów, przynosząc często nieoczekiwane i niepożądane skutki dla gospodarki, rynku nieruchomości, instytucji państwowej realizującej te przepisy oraz dla samych rolników. Ustawodawca potrzebował także najczęściej bardzo dużo czasu (kilka lat), aby poprawić wprowadzane regulacje, zlikwidować rodzące się patologie, czy uszczelnić pewne rygory, które funkcjonowały tylko na papierze.

* * *

Zmiany ustrojowe zapoczątkowane w 1989 roku, objęły również rynek ziemi rolniczej. Nowelizacja przepisów Kodeksu cywilnego z 1990 roku uwolniła go spod ograniczeń w obrocie, obowiązujących za czasów PRL. Jednocześnie, w 1991 r. (19 października), Sejm uchwalił ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (UGNRSP), która stała się podstawą restrukturyzacji i prywatyzacji mienia państwowego w rolnictwie, pochodzącego głównie ze zlikwidowanych państwowych gospodarstw rolnych (PGR) i Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Zadanie to powierzono nowoutworzonej instytucji - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (AWRSP).

Do 2003 roku rynek ziemi rolniczej działał na nieskrępowanych, liberalnych zasadach. Rynek prywatny (obrót nieruchomościami rolnymi stanowiącymi własność obywateli i różnego rodzaju firm) nie był w zasadzie uregulowany, za wyjątkiem ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast rynek państwowy (obrót nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zarządzanymi przez AWRSP) podlegał regulacjom wspomnianej ustawy z dnia 19 października 1991 r., jednak ich charakter powodował, że proces prywatyzacji był otwarty dla większości zainteresowanych i miał charakter rynkowy. Istotne ograniczenia na obu rynkach dotyczyły jedynie cudzoziemców, którzy zgodnie z przepisami pochodzącymi jeszcze z 1920 roku, mogli nabywać nieruchomości wyłącznie na podstawie zezwoleń wydawanych przez ministra spraw wewnętrznych. W praktyce nabycie gruntów rolnych przez obcokrajowców miało marginalną skalę.

AWRSP była instytucją powierniczą Skarbu Państwa, realizującą przede wszystkim zadania związane z zarządzaniem i prywatyzacją mienia przejętego po zlikwidowanych PGR-ach. Przejęte przez nią 4,7 mln ha gruntów, w pierwszych 4 latach działalności przeznaczone zostały głównie do dzierżawy. W późniejszych latach systematycznie wzrastało znaczenie sprzedaży, która realizowana była głównie w trybie bezprzetargowym na rzecz dzierżawców ziemi państwowej oraz w otwartych przetargach licytacyjnych, do których przystąpić mógł każdy (nie tylko rolnik), a nabywcą zostawał ten, kto proponował najwyższą cenę.

Przepisy nie określały jakichkolwiek ograniczeń dla nabywców i dzierżawców, które ograniczałyby powierzchnię nabywanych, czy dzierżawionych gruntów. Liberalna polityka skutkowała m.in. powstaniem na gruntach byłych PGR-ów znacznej liczby dużych obszarowo dzierżaw, głównie w Polsce północnej i zachodniej (ziemie odzyskane – dominował tam sektor państwowy). Pionierami dzierżawy było kierownictwo byłych PGR-ów, które inicjowało zawiązywanie się tzw. spółek pracowniczych, przejmujących ziemię w dzierżawę. Trudno jednak mówić o typowej „prywatyzacji nomenklaturowej”, ponieważ przekazywanie w dzierżawę odbywało się w trybie ogłaszanych publicznie przetargów. Ponadto, inwestorzy spoza rolnictwa nie wyczuli wówczas interesu, jakim po latach okazała się produkcja rolna oraz posiadanie ziemi i raczej nie wchodzili w ten sektor. Ludzie przedsiębiorczy parali się wtedy głównie handlem i importem.

W latach 90-ych Polska była otwarta na inwestorów z Zachodu, chcących inwestować w rolnictwo. Cudzoziemcy, głównie z Niemiec, Holandii, Danii i Wielkiej Brytanii, mogli podejmować działalność w rolnictwie wyłącznie w formie spółek prawa handlowego. Przeważnie były to spółki mieszane z udziałem kapitału zagranicznego i polskiego (tzw. joint ventures). Spółki takie stawały się dzierżawcami w wyniku przetargów lub w drodze cesji umów od dzierżawców krajowych, którzy sobie nie poradzili. Zawarcie umowy dzierżawy przez spółkę z udziałem zagranicznym przez długie lata, do roku 2001, wymagało uzyskania zgody najpierw Ministra Przekształceń Własnościowych, potem Ministra Skarbu Państwa. Organy te nie robiły raczej problemów zagranicznym inwestorom. W kolejnych latach spółki te, o ile nie były cudzoziemcami (większościowy udział kapitału zagranicznego), bez problemu mogły korzystać z prawa do zakupu ziemi państwowej bez przetargu. Szczególnie duży udział cudzoziemców w dzierżawie występował i występuje w woj. zachodniopomorskim, pomorskim, warmińsko-mazurskim, dolnośląskim.

W latach 90-ych rolnictwo próbowało odnaleźć się po kuracji wstrząsowej Balcerowicza. Wysoka inflacja i stopa procentowa, brak jakichkolwiek preferencji np. kredytowych, brak kapitału własnego i mała dostępność do kredytu spowodowały, że rolnicy nie byli zainteresowani, a raczej nie byli w stanie powiększać swoich gospodarstw. AWRSP nie notowała z ich strony dużego popytu na ziemię. Sytuacja ta miała się zmienić pod koniec pierwszej dekady XXI wieku, kiedy to kondycja rolnictwa indywidualnego polepszyła się, m.in. dzięki dopłatom bezpośrednim, innym formom pomocy unijnej oraz rosnącej opłacalności produkcji.

W 2003 roku powstał pierwszy akt prawny gwarantujący państwu wpływ na obrót ziemią prywatną oraz modyfikujący prywatyzację gruntów państwowych - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (UKUR). Uchwalano ją w ekspresowym tempie, po fiasku 3 projektów (rządowy i dwa poselskie: PSL i PIS), którym zarzucano m.in. zbyt duże ograniczanie prawa własności, niezgodność z Konstytucją, ograniczanie wolności gospodarczej oraz ingerencję w sferę dziedziczenia. Pośpiech spowodowany był założeniem, że po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego (które miało miejsce 16 kwietnia 2003 r.) nie będzie można wprowadzać przepisów, które ograniczałyby na rynku ziemi w Polsce prawa obywateli i przedsiębiorców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

W porównaniu z późniejszymi regulacjami, pierwotna postać UKUR była stosunkowo liberalna. Nie zmuszała władzy publicznej, reprezentowanej przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR) – następczynię AWRSP - do interwencji w określonych sytuacjach, stwarzała jedynie takie możliwości. Ustawa miała na celu, jak to określono, poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych i zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.

Realizacji tych celów służyć miały nowe instrumenty, w jakie zaopatrzona została ANR - do wykorzystania w odniesieniu do rynku prywatnego oraz państwowego podlegającego przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Instrumentem wprowadzonym w 2003 r. przez UKUR, za pomocą którego ANR miała oddziaływać na obrót prywatny, było prawo pierwokupu (w odniesieniu do umów sprzedaży gruntów rolnych) oraz prawo do nabycia - powszechnie nazywane prawem wykupu (do innych umów przenoszących własność nieruchomości rolnych np. darowizn, czy wniesienia aportem do spółek). Realizacja tych uprawnień polegała na tym, że ANR mogła wstąpić w miejsce nabywcy, płacąc cenę lub równowartość pieniężną nieruchomości, ustaloną przez strony transakcji, które miały ją zawrzeć. Wprowadzony mechanizm miał na celu stworzenie możliwości sterowania przepływem ziemi na rynku prywatnym w kierunku preferowanych gospodarstw rodzinnych, poprzez skupowanie ziemi przez Skarb Państwa i jej udostępnianie rolnikom. Samo obciążenie pierwokupem lub wykupem, miało skłaniać właścicieli zamierzających zbyć ziemię, do dokonania wyboru takich nabywców (rolników), który gwarantował wyłączenie transakcji spod działania tych instrumentów. Ustawa wyłączyła uprawnienia ANR do nabycia w odniesieniu do m.in. rolników indywidualnych pozyskujących ziemię w celu powiększenia gospodarstwa rodzinnego do 300 ha użytków rolnych oraz transakcji zawieranych pomiędzy członkami najbliższej rodziny. Podobnie było z dziedziczeniem – do tej sfery ustawodawca nie dał władzy państwowej żadnych uprawnień.

Ustawa zdefiniowała pojęcie „gospodarstwa rodzinnego” - jako gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, o powierzchni nie większej niż 300 ha użytków rolnych. Z kolei za „rolnika indywidualnego” uznano osobę fizyczną będącą właścicielem lub dzierżawcą nie więcej niż 300 ha użytków rolnych, prowadzącą gospodarstwo osobiście, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, gdzie leży gospodarstwo. Co ciekawsze, przez 6 lat w prawodawstwie polskim nie było definicji gospodarstwa rodzinnego, o którym wspomina Konstytucja z 1997 r. (art. 23, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne). Obydwie definicje służyły m.in. do wprowadzenia i stosowania instytucji przetargów ograniczonych na sprzedaż i dzierżawę, organizowanych przez ANR na ziemię państwową, tj. takich, do których przystąpić może jedynie określona kategoria oferentów. W praktyce Agencja przeprowadzała takie przetargi wyłącznie dla rolników indywidualnych powiększających gospodarstwa rodzinne. Formuła przetargu ograniczonego miała gwarantować, że ziemia państwowa trafiać będzie głównie do takich osób.

Praktyka przetargów ograniczonych szybko uwidoczniła poważne błędy i niedociągnięcia, jakie znalazły się w ustawie. Okazało się, że taka forma dystrybucji ziemi, wbrew intencjom ustawodawcy wcale nie gwarantuje, że nabywcami lub dzierżawcami będą wyłącznie „prawdziwi rolnicy”. Ustawa była dziurawa jak ser szwajcarski i łatwo można było ją obejść. Bez większych problemów i w krótkim czasie, osoba zamierzająca wziąć udział w przetargu ograniczonym, nie będąca rolnikiem indywidualnym, mogła sobie taki status „załatwić”. Wystarczyło wydzierżawić ziemię, np. od znajomego, zameldować się u niego w domu, a spełnienie warunków osobistego prowadzenia gospodarstwa i kwalifikacji było dziecinnie proste. Humorystycznie wręcz potraktować można ustawowy wymóg posiadania kwalifikacji rolniczych, bowiem za takie ustawa uznawała m.in. każde wykształcenie wyższe lub średnie. Nie uszło to uwadze dziennikarzy wskazujących złośliwie na różne „egzotyczne” kwalifikacje jako gwarantujące status rolnika. Z kolei za spełnienie obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa przepisy uznały podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie. Tak więc można było osobiście prowadzić gospodarstwo przez telefon lub email, nawet przebywając np. w USA. Udowodnienie statusu rolnika indywidulanego następowało poprzez przedłożenie pisemnych oświadczeń zainteresowanych, z których część podlegała potwierdzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a także zaświadczeń o zameldowaniu i ewentualnie dyplomów szkolnych. Samorządy, w sytuacji gdy zainteresowany znajdował się w ewidencji płatników podatku rolnego, nie robiły najczęściej problemów z potwierdzaniem posiadania ziemi i osobistego prowadzenia gospodarstwa.

W efekcie do zakupu zakup ziemi od Skarbu Państwa na przetargach ograniczonych zgłaszały się osoby niekoniecznie mające cokolwiek wspólnego z rolnictwem. Za taką formę przedsiębiorczości brały się również niektóre osoby publiczne z kręgów polityki, kupując ziemię od ANR np. pod uprawę orzecha włoskiego, która to działalność, była w pewnym okresie szczególnie sowicie wspierana unijnymi dopłatami. W niektórych przypadkach sprawami fikcyjnych meldunków i innych nadużyć zainteresowała się prokuratura. Pomimo, że ANR sygnalizowała możliwość występowania takich nieprawidłowości już pod koniec 2003 r. uszczelnienie omawianych przepisów nastąpiło dopiero 8 lat później.

Innym nieoczekiwanym zjawiskiem, jakie wywołała ustawa, było objęcie jej rygorami gruntów, które w ogóle nie posiadały charakteru rolnego. Nie dość, że w ustawie nie przyjęto żadnego limitu powierzchniowego, powyżej którego ANR przysługiwałoby uprawnienie do pierwokupu lub wykupu, to jeszcze przepisy wyłączały spod ich działania tylko grunty przeznaczone na cele nierolne (np. budowlane) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ale jak na złość, mniej więcej w tym samym okresie, gdy weszła w życie UKUR, plany te masowo wygasły, a nowych gminy nie uchwaliły. Dlatego małe były możliwości ucieczki przed koniecznością oferowania gruntów Agencji do pierwokupu lub wykupu. ANR zasypywana była tysiącami umów sprzedaży małych obszarowo działek, które do niedawna posiadały w planie przeznaczenie budowlane, czy rekreacyjne. Do Agencji wpływały np. umowy sprzedaży domów jednorodzinnych, zakładów przemysłowych, czy nawet takich obiektów, jak pętla autobusowa. Urzędnicy ANR przelewali więc z pustego w próżne, a ich czysto biurokratyczne działania, polegające na analizie umów, ich rejestracji i udzielaniu odpowiedzi o nieskorzystaniu z uprawnienia do nabycia, nie miały nic wspólnego z realizacją celów ustawy. Podobną niepotrzebną pracę wykonywali notariusze, sporządzający umowy warunkowe przekazywane do Agencji, a ich klienci ponosili zbędne koszty z tym związane.

W odniesieniu do ziemi państwowej, UKUR wprowadził ciekawy przepis, który w założeniu miał mieć charakter antykoncentracyjny. Przewidywał, że sprzedaż gruntów przez ANR może nastąpić, jeżeli w jej wyniku powierzchnia użytków rolnych (UR), stanowiących własność nabywcy, nie przekroczy 500 ha. Czyli jeśli ktoś miał 300 ha UR, to od ANR mógł nabyć jeszcze tylko 200 ha UR. Wbrew pozorom, regulacja ta nie okazała się zbyt bolesnym ograniczeniem. Hektary liczyło się bowiem na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Jeżeli więc ktoś chciał nabyć ziemię od Agencji, a miał już tyle, że limit zostałby przekroczony, to przed zakupem mógł wyzbyć się swoich gruntów (np. darowizna na rzecz dzieci, wniesienie aportem do „swojej” spółki), zmniejszając lub zerując saldo posiadanych hektarów. Agencja przez wiele lat przymykała oko na taką praktykę, ponieważ sama zainteresowana była sprzedażą jak największej powierzchni gruntów i maksymalizacją wpływów z tego tytułu. Do dziś nie wiadomo, czy przy uchwalaniu UKUR ustawodawca miał rzeczywiście zamiar administracyjnego ograniczenia możliwości nabywania ziemi państwowej, ale mu nie wyszło – przez niefortunną redakcję przepisu - czy też normę wprowadzono tylko pro forma, tak by formalnie była, ale nikomu nie szkodziła.

Inną ważną regulacją wprowadzoną przez UKUR, było przyznanie ANR prawa odkupu sprzedanej nieruchomości przez okres 5 lat od daty sprzedaży. Prawo to podlegało wpisowi do księgi wieczystej i obciążało nieruchomość niezależnie od tego, kto był jej właścicielem. Jeżeli np. osoba, która nabyła nieruchomość od ANR, odsprzedała ją kolejnej osobie, to z ryzykiem odkupu musiał liczyć się następny właściciel. Najgorsze dla nabywcy było to, że odkup realizowany był za cenę sprzedaży określoną w umowie zawartej z ANR. Ze względu na fakt, że począwszy od 2004 roku ceny nieruchomości rolnych nieustannie rosły i to znacznie, w wyniku wykonania odkupu właściciel otrzymywał kwotę niższą, niż aktualna wartość rynkowa. Niektórzy określali to prawo jako zbójeckie. Szczególnie bolesna sytuacja dla właściciela występowała, gdy wskutek zmian przeznaczenia gruntu z rolnego na np. budowalny, np. w wyniku zmiany planu miejscowego, wartość gruntu znacząco wzrosła.

Omawiany przepis miał charakter antyspekulacyjny. Agencja stosowała go stosunkowo rzadko, najczęściej w sytuacji odsprzedaży zakupionej wcześniej od Skarbu Państwa nieruchomości ze znacznym zyskiem lub gdy wartość nieruchomości wzrosła po sprzedaży wskutek zmian planistycznych. Odkup budził wiele kontrowersji i ostatecznie został usunięty z ustawy w 2010 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Regulacji zarzucono m.in. brak w ustawie przesłanek umożliwiających skorzystanie przez ANR z tego prawa oraz nierynkowy charakter sposobu rozliczenia się stron przy jego realizacji. Pomimo usunięcia odkupu z ustawy, ANR nadal zamieszczała taką możliwość w umowach sprzedaży gruntów rolnych, bo taką możliwość przewiduje Kodeks cywilny.

Skala korzystania przez ANR z nowych instrumentów była ograniczona. W latach 2003-2015 ANR nabywała, głównie na zasadzie prawa pierwokupu, przeciętnie 1000 ha rocznie, czyli ok. 1% powierzchni, którą corocznie sprzedawała. Wynikało to przede wszystkim z priorytetów polityki państwa. Agencję postawiono bardziej w roli płatnika do budżetu, niż operatora żmudnej i kosztownej polityki strukturalnej. Pierwokupy wykonywano rzadko, organizowano niewiele przetargów ograniczonych. Zresztą sami rolnicy, w pierwszych latach po integracji z UE, nie byli specjalnie zainteresowani powiększaniem gospodarstw. Eksplozja popytu nastąpiła dopiero kilka lat później. Także rynek dostosował się w pewnym stopniu do rygorów UKUR. Wymyślono sposoby skutecznego zniechęcania lub uniemożliwiania Agencji skorzystania z jej uprawnień do nabycia (np. obciążanie zbywanych nieruchomości hipoteką).

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej nie przyniosło zmian, jeśli chodzi o możliwość nabywania gruntów rolnych przez cudzoziemców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Polska wynegocjowała 12-letni okres przejściowy co oznaczało, że dotychczasowe obostrzenia w tym zakresie nadal obowiązywały. Zniesiono jednak ustawowy wymóg uzyskiwania zezwoleń przez podmioty z EOG na nabycie udziałów lub akcji w spółkach posiadających ziemię rolną, co stało się pośrednią formą przejmowania kontroli nad gruntami stanowiącymi przedmiot własności lub dzierżawy spółek.

W 2007 roku podjęto w Sejmie próbę naprawienia UKUR, poprzez m.in. uszczelnienie definicji rolnika indywidualnego (obowiązek pracy w gospodarstwie, uściślenie kwalifikacji rolniczych) oraz wprowadzenie limitu powierzchniowego (1 ha), od którego ANR przysługiwać będzie pierwokup lub wykup). Proponowano również obniżyć granicę gospodarstwa rodzinnego z 300 do 100 ha UR. Projekt poselski autorstwa posłów PIS nie został jednak uchwalony.

Trzy lata później, 6 maja 2010 r. Sejm uchwalił krótką, ale bardzo istotną nowelizację UKUR. Dotyczyła ona limitu powierzchni gruntów, od którego ANR przysługuje przy obrocie prawo pierwokupu lub wykupu. Dotychczas uprawnienia te przysługiwały tej instytucji w przypadku każdej nieruchomości, niezależnie od jej obszaru. Po nowelizacji dotyczyło to jedynie nieruchomości o powierzchni 5 ha i większych. Zmiana ta oznaczała dla uczestników rynku znaczna ulgę. O ile w 2009 roku do ANR wpłynęło do rozpatrzenia 81 tys. umów przenoszących własność nieruchomości rolnych, to w 2011 było to jedynie 2,5 tys.

Dnia 16 września 2011 roku, w ostatnim dniu ówczesnej kadencji Parlamentu, uchwalono nowelizację UKUR i przepisów dotyczących rozdysponowania gruntów państwowych przez ANR. Poprawiona (uszczelniona) została krytykowana od kilku lat definicja rolnika indywidualnego. Wprowadzono dodatkowy wymóg 5-letniego zameldowania oraz osobistego prowadzenia gospodarstwa przez ten okres. Niemożliwe stało się uzyskanie statusu rolnika indywidualnego w ekspresowym tempie i małym wysiłkiem, umożliwiające startowanie w przetargach ograniczonych na ziemię państwową oraz ucieczkę od pierwokupu lub wykupu ANR w transakcjach na rynku prywatnym. Samo pojęcie osobistego prowadzenia gospodarstwa rozszerzono o wymóg pracy we własnym gospodarstwie. Poprawiono także przepisy dotyczące uznania kwalifikacji rolniczych, które w większym stopniu utożsamiono z kierunkowym wykształceniem rolniczym i pracą w rolnictwie. Tytuł magistra lub inżyniera albo matura już nie wystarczały. Zmiany w UKUR nie zmieniły jednak ogólnego sensu ustawy, jako przepisów oddziałujących na obrót na rynku prywatnym. ANR nadal miała pozycję nadzorcy, który jeśli ma ochotę - może interweniować i skupować ziemię - ale nie jest do tego zmuszony. Podobnie z możliwością, ale nie obowiązkiem, organizowania przez ANR przetargów ograniczonych dla rolników.

O ile nowelizację UKUR można ocenić jako uszczelniającą i porządkującą, to zmiany dotyczące prywatyzacji gruntów państwowych miały głębszy charakter. Wynikały one z polityki resortu rolnictwa kierowanego przez Marka Sawickiego z PSL. Minister niechętnie odnosił się do formy dzierżawy gruntów, wyraźnie preferując własność. Do dziś niektórzy wspominają jego publiczne wystąpienia, w których mówił o „uwłaszczeniu się” dużych dzierżawców i urzędników ANR na majątku Skarbu Państwa, trzecim pokoleniu urzędników pracujących w ANR, czy o konieczności szybkiej sprzedaży ziemi państwowej i likwidacji ANR w perspektywie kilku lat. Jakkolwiek by nie oceniać takiego spojrzenia, to trzeba przyznać, że Minister Sawicki był jednym z nielicznych szefów resortu, który przyjął jasną, konkretną wizję w odniesieniu do gruntów państwowych. Miały one zostać sprzedane w możliwie szybkim tempie, zarówno na rzecz gospodarstw rodzinnych, jak i większych podmiotów dzierżawiących grunty Skarbu Państwa.

Wyrazem przyjętej linii był przepis wprowadzony do ustawy stanowiący, że ANR dysponuje gruntami w pierwszej kolejności w formie sprzedaży. Miało to istotny wpływ na późniejszy kilkuletni okres działania tej instytucji, kiedy to znacznie ograniczono wydzierżawianie ziemi oraz możliwość przedłużania funkcjonujących umów dzierżawy. Preferowaną i niemal wyłączną aktywnością Agencji, stała się sprzedaż. Intensyfikacja sprzedaży gruntów przez państwo związana była również z faktem, iż z końcem 2013 r. wygasał wynegocjowany przez Polskę z UE okres przejściowy umożliwiający stosowanie pomocy publicznej poprzez udzielanie rolnikom kredytów na zakup ziemi na utworzenie lub powiększenie gospodarstw rodzinnych z obniżonym oprocentowaniem oraz preferencyjne oprocentowanie rat przy nabywaniu ziemi od ANR.

Przyspieszeniu sprzedaży gruntów państwowych służyć miał wprowadzony ustawą mechanizm wyłączania 30% z większych obszarowo umów dzierżawy. Polegał on na tym, że ANR zaproponuje dzierżawcom gruntów państwowych o obszarze większym, niż 429 ha UR wyłączenie 30% dzierżawionej powierzchni. W zamian za zgodę na wyłączenie, dzierżawcy mieli prawo wskazać termin nabycia pozostałych dzierżawionych gruntów z uwzględnieniem „limitu” 500 ha UR. ANR uznawała, że dzierżawcom, którzy wyrazili zgodę na wyłączenie, przysługuje roszczenie o nabycie i przez następne kilka lat oferowała im dzierżawione grunty do nabycia. Brak zgody na wyłączenie oznaczał utratę prawa do nabycia dzierżawionych gruntów oraz możliwości przedłużenia umowy dzierżawy.

Przepisy o wyłączeniu 30 % z umów dzierżawy, były kontestowane przez niektórych przedstawicieli środowisk dzierżawców, którzy uważali uznali ustawę za niekonstytucyjną, z racji pogwałcenia trwałości umów i praw nabytych. Podjęto inicjatywy skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, które zakończyły się jednak fiaskiem.

Grunty wyłączane z dużych dzierżaw, miały być przeznaczane przez ANR do sprzedaży na rzecz rolników. Rząd podkreślał, że dzięki ustawie gospodarstwa rodzinne uzyskają możliwość powiększenia się. Oczywiście narracja ówczesnej władzy w tym zakresie nie była wolna od potrzeb kampanii wyborczej przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi. Obietnice składane były rolnikom na wyrost, bo tylko w nielicznych częściach Polski (głównie na północy i zachodzie) funkcjonowały duże dzierżawy, które potencjalnie mogły stać się źródłem ziemi dla rolników. Ustawa w żaden sposób nie mogła wpłynąć i nie wpłynęła na poprawę struktury obszarowej w skali kraju. Wyłączenia dotyczyły obszaru 77 tys. ha, a nawet gdyby wszyscy dzierżawcy zgodzili się na ich dokonanie, byłoby to 136 tys. ha. W stosunku do liczby gospodarstw rolnych w Polsce powyżej 1 ha (1,4 mln) oraz powierzchni użytków rolnych w Polsce (ponad 18 mln ha) - to ilość śladowa.

Zmiany ustawowe dokonane we wrześniu 2011 r. zapoczątkowały proces istotnego przyśpieszenia sprzedaży gruntów państwowych, który trwał do jesieni 2015 roku. Jednocześnie, w okresie tym rząd znacznie zwiększył obowiązki ANR w zakresie wpłat do budżetu państwa z tytułu wpływów z prywatyzacji, które sięgały nawet kwot ok. 2 mld zł rocznie.

ANR stała się olbrzymim biurem sprzedaży ziemi w skali całego kraju. Chyba nigdy i nigdzie na świecie nie przeprowadzono podobnej operacji. Ziemię kupowali głównie dzierżawcy, którzy wyrazili zgodę na wyłączenie 30 % oraz rolnicy indywidualni namawiani przez ministra i ANR, by korzystać z możliwości kupna ziemi na warunkach finansowych korzystniejszych od rynkowych. Wzrastała także sprzedaż na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, którzy byli w pierwszej kolejności (przed dzierżawcami) uprawnieni do nabycia gruntów bez przetargu i z prawa tego coraz częściej korzystali. Nabyte przez nich grunty były przeważnie odsprzedawane niedługo po nabyciu innym podmiotom, często gospodarującym na nich dzierżawcom. W szczytowym roku 2013, ANR sprzedała 148 tys. ha gruntów (dla porównania w latach 2003-2012 średnioroczna sprzedaż wynosiła 106 tys. ha).

Intensyfikacja procesów prywatyzacyjnych prowadzonych przez ANR, polegająca na masowej sprzedaży ziemi i pewnego rodzaju przymuszaniu dzierżawców i rolników do jej zakupu, nie wszędzie spotkała się z akceptacją środowisk rolniczych. Największy opór nastąpił na Pomorzu Zachodnim. Dlaczego tam?

Jak wspomniano wcześniej, w woj. zachodniopomorskim funkcjonowała duża liczba spółek dzierżawiących ziemię państwową, w tym z udziałem zagranicznym. Spółki te wyraziły zgodę na wyłączenie 30%, tak więc ANR zamierzała sprzedać im znaczne obszary na podstawie prawa pierwszeństwa w nabyciu. Wywoływało to protesty i oburzenie okolicznych rolników, bo grunty te były często położone w sąsiedztwie gospodarstw indywidualnych. Sprzedaż tej ziemi przez państwo oznaczałaby, że ziemia ta nigdy nie trafi do rolników. Jednocześnie sytuacja ta wzmagała wrogość rolników do cudzoziemców, zwłaszcza Niemców i Duńczyków, bo z tych krajów pochodził kapitał zaangażowany w spółkach rolnych z udziałem zagranicznym.

W lutym 2012 powstał w Szczecinie komitet protestacyjny, który przeprowadził tam kilkudniową okupację biura ANR, połączoną z przejazdami ciągników ulicami miasta. Domagano się ułatwień dla rolników w dostępie do ziemi, przywrócenia możliwości dzierżawienia gruntów, eliminacji z przetargów ograniczonych tzw. słupów (za takie uważano głównie osoby fizyczne, które faktycznie działać miały na rzecz cudzoziemców), wstrzymania sprzedaży na rzecz spółek z udziałem kapitału zagranicznego.

Pod koniec 2012 roku wybuchł tam kolejny protest. Przez 77 dni rolnicy okupowali biuro ANR w Szczecinie, ciągniki jeździły po mieście uprzykrzając życie mieszkańcom. Wśród postulatów protestujących pojawił się postulat wstrzymania sprzedaż ziemi państwowej w woj. zachodniopomorskim do czasu wprowadzenia przepisów prawa gwarantujących skuteczną realizację tworzenia i poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych oraz przygotowania rozwiązań prawnych wzorowanych na innych krajach UE ograniczających pełną swobodę obrotu ziemią rolniczą i wspierających rodzinny charakter gospodarstw rolnych. Nieustannie podnoszono także problem „wykupu” ziemi przez cudzoziemców.

Protest zakończył się podpisaniem w styczniu 2013 r. trójstronnego porozumienia (komitet protestacyjny, minister rolnictwa, prezes ANR), na podstawie którego ANR dokonała pewnych zmian w dotychczasowej polityce prywatyzacji, dotyczących m.in. wprowadzenia sprzedaży w formie przetargów ograniczonych ofert pisemnych dla rolników, zwiększenia roli przedstawicieli izb rolniczych w procedurach przetargowych (odstępowanie od przetargów na ich wniosek, uczestnictwo w komisjach przetargowych), przywrócenia możliwości organizowania przetargów na dzierżawę, wprowadzenia sankcji za odsprzedaż nieruchomości nabytych od ANR, zmniejszenia zabezpieczeń finansowych przy sprzedaży gruntu na raty na rzecz rolników.

Wszelkie modyfikacje zasad gospodarowania ziemią państwową, zwłaszcza w zakresie przetargów na sprzedaż, ANR wprowadziła na podstawie zmian wytycznych prezesa. ANR usiłowała prowadzić „słuszną”, korzystną dla rolników politykę sprzedaży i dzierżawy, nie mając ku temu stosownego oprzyrządowania prawnego. Rodziło to w wielu przypadkach określone problemy, np. liczne zarzuty co do procedur przetargowych i ich wyniku, konieczność unieważniania niektórych przetargów, częste odstępowanie od przeprowadzenia przetargów, kierowanie spraw przez niektórych oferentów do sądów cywilnych.

W owym czasie władza przyjęła postawę uległości wobec żądań organizacji rolniczych. Resort rolnictwa kierowany przez Stanisława Kalembę z PSL nie potrafił zapobiec nieuchronnej erozji dotychczasowego systemu prywatyzacji opartej na przepisach prawa i zasadach rynkowych, jaka następowała na terenie woj. zachodniopomorskiego. Państwo, reprezentowane przez ANR, zaczęło tracić tam kontrolę nad procesem gospodarowania ziemią państwową, podlegając nieustannie naciskom i żądaniom lokalnych działaczy organizacji rolniczych, zwłaszcza izb rolniczych. To oni chcieli decydować np. które grunty mogą być przeznaczone do sprzedaży, a które do dzierżawy, czy dany przetarg może się odbyć, jakie kryteria wyboru oferenta mają być zastosowane, czy dany oferent jest „właściwy” i powinien być dopuszczony do przetargu, czy też jest słupem” wystawionym np. przez spółki zagraniczne, który dzierżawca może skorzystać z prawa pierwszeństwa w nabyciu, a który nie. W niektórych przypadkach oczekiwania te nie miały wiele wspólnego z prawem.

Należy również dodać, że niektórzy działacze rolniczy, a nawet przywódcy protestów, nie wystrzegli się zachowań, które sami oficjalnie potępiali i zwalczali. Mowa tu o rozpisywaniu gruntów na innych członków rodziny po to, by nie przekroczyć limitu gospodarstwa rodzinnego (300 ha UR) i móc uczestniczyć w przetargach ograniczonych organizowanych przez ANR. Umożliwiało to kumulowanie w rodzinie znacznych areałów gruntów z państwowych zasobów. Jednym, słowem „ziemia na słupy” - ale blisko spokrewnione. Jednocześnie, przy okazji niektórych lokalnych konfliktów z ANR, dotyczących określonych przetargów, trudno było nie odnieść wrażenia, że działania przywódców protestów tak naprawdę motywowane były ich prywatnym interesem. Ale tak to już jest, że za pięknymi hasłami, nawet patriotycznymi, kryją się zgoła odmiennego rodzaju motywacje i intencje.

Pomimo problemów występujących na obszarze Pomorza Zachodniego, ANR realizowała jednak konsekwentnie politykę przyspieszonej sprzedaży.

W okresie 2013-2015 temat ochrony polskiej ziemi przed „wykupem” przez cudzoziemców stawał się coraz bardziej nośnym hasłem politycznym. W okresie luty-czerwiec 2015 r. pod kancelarią Prezesa Rady Ministrów miał miejsce ponad 4-miesieczny protest rolników w formie „zielonego miasteczka”. Jednym z postulatów był „zakaz sprzedaży ziemi w obce ręce”. Podgrzewanie tematu zakupu gruntów rolnych przez cudzoziemców w Polsce miało dwie przyczyny: zbliżający się upływ 12-letniego okresu przejściowego dla obywateli i przedsiębiorców EOG w tym zakresie (1 maja 2016 r.) i kampania wyborcza przed wyborami parlamentarnymi w październiku 2015 r.

Obóz władzy, który został poniekąd wywołany do tablicy, poczuł się zobowiązany do podjęcia w jakiś sposób tematu zmian zasad w obrocie nieruchomościami rolnymi, które zabezpieczałyby interes polskich rolników wobec nieuchronnego otwarcia rynku ziemi rolniczej. W dniu 5 sierpnia 2015 r. Sejm uchwalił nową ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego. Akt prawny, który miał wejść w życie 1 stycznia 2016 r., przewidywał w odniesieniu do rynku prywatnego poważne ograniczenie obrotu poprzez limitowanie możliwości podziału gospodarstw rolnych, a także definiował tzw. pierwokup sąsiedzki. Przysługiwać on miał w drugiej kolejności po dzierżawcy, a przed ANR, rolnikowi indywidualnemu będącemu właścicielem nieruchomości rolnej graniczącej ze sprzedawaną nieruchomością, a jeżeli ten warunek spełnia więcej niż jeden właściciel – w pierwszej kolejności temu, którego wskaże sprzedający. Notariusze, prawnicy i eksperci mocno krytykowali tę regulację jako niewykonalną. Ustawa proponowała również wprowadzenie szeregu zmian do UGNRSP sprzyjających nabywaniu ziemi państwowej przez rolników indywidualnych.

Po wyborach parlamentarnych w 2015 r. nowy rząd jednoznacznie negatywnie odniósł się do rozwiązań proponowanych w omawianym akcie prawnym, w szczególności tych dotyczących rynku prywatnego. Podkreślano, że w żaden sposób nie chronią one polskiej ziemi przed „wykupem” przez cudzoziemców po 1 maja 2016 r. Sejm przesunął datę wejścia w życie UKUR z 1 stycznia 2016 r. na 30 kwietnia 2016. Podjęto równocześnie prace nad nową ustawą. Jednocześnie, już w listopadzie 2015 roku, rząd nakazał ANR wstrzymać sprzedaż nieruchomości państwowych.

Tomasz Ciodyk

Ujeżdżanie ziemi, czyli jak władza regulowała rynek ziemi rolniczej (cz. I)

Kontakt

Kontakt