ppgr.pl

profesjonalny portal gruntów rolnych

STRONA GŁÓWNA

O AUTORZE

Rynek nieruchomości rolnych w Polsce od początku transformacji ustrojowej – podstawowe informacje

06 sierpnia 2019

 


Uwarunkowania prawne

 

Przez długie lata prawo nie ograniczało obywatelom polskim możliwości nabywania nieruchomości rolnych. Od 2003 r. (wejście w życie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zwanej w dalszej części UKUR) Skarbowi Państwa reprezentowanemu wówczas przez Agencję Nieruchomości Rolnych, zaczęło przysługiwać na rynku prywatnym prawo pierwokupu, którego wykonanie uniemożliwiało niektórym osobom nabycie nieruchomości rolnej. Jednak ze względu na bardzo ograniczony zakres korzystania z tego uprawnienia, nie było ono zbyt uciążliwe dla nabywców i zbywców.

 

Istotne ograniczenia dotyczyły natomiast (i częściowo dotyczą nadal) cudzoziemców. Na podstawie przepisów ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, musieli oni uzyskiwać zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na zakup ziemi rolnej. Dla obywateli i przedsiębiorców Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) i Konfederacji Szwajcarskiej obowiązek ten istniał do 1 maja 2016 r. Od tego dnia mogą oni nabywać nieruchomości rolne w Polsce na takich samych warunkach, jak obywatele polscy.

 

Odrębnie analizować należy rynek państwowych nieruchomości rolnych, którymi gospodarowała od 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (AWRSP), potem - od 2003 roku Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), a następnie - od 2017 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR). Ten segment zawsze był ściśle regulowany ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wskazującymi szczegółowe zasady i procedury prywatyzacji gruntów po byłych PGR-ach, w tym sprzedaży i dzierżawy.

 

Sytuację na obu rynkach, czyli prywatnym i państwowym, diametralnie zmieniła ustawa z kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadzająca memorandum na sprzedaż państwowej ziemi rolnej, a w odniesieniu do rynku prywatnego - istotnie nowelizująca UKUR. Przepisy te wprowadzone zostały głównie ze względu na zbliżające się uwolnienie rynku dla nabywców z EOG i Szwajcarii. Znowelizowana UKUR określiła m.in. kto może nabywać ziemię rolną (przede wszystkim rolnicy indywidualni, a także m.in. Skarb Państwa, samorządy, kościoły), a dla innych podmiotów wprowadziła konieczność uzyskania administracyjnej zgody KOWR na nabycie. Pojawiły się także ograniczenia w dysponowaniu przez właściciela nabytą ziemią (zakaz sprzedaży, wydzierżawiania, obowiązek uprawy).  Wraz z wprowadzeniem tych przepisów, wolny rynek ziemi rolniczej w Polsce przestał w zasadzie istnieć.

 

Obecnie, po kolejnej zmianie UKUR w kwietniu bieżącego roku, wyróżnić można, w zależności od  powierzchni zbywanego gruntu i stopnia występujących ograniczeń w obrocie, 3 segmenty rynku nieruchomości rolnych:

- do 0,3 ha - całkowicie wolny (wyłączony spod stosowania wszelkich przepisów UKUR),

- od 0,3 ha do 1 ha - częściowo wolny (brak obowiązku uzyskiwania zgody KOWR na nabycie, jednak występuje pierwokup KOWR),

- 1 ha i więcej – ściśle uregulowany, podlegający wszelkim ograniczeniom.

 

Odnośnie wspomnianych ograniczeń w dysponowaniu nabytym gruntem rolnym, to obowiązują one przez okres 5 lat. Nie dotyczą m.in. gruntów o powierzchni do 1 ha nabywanych na terenach miast.

 

Skala obrotu nieruchomościami rolnymi

 

Akty notarialne dotyczące umów sprzedaży nieruchomości rolnych monitorowane są przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Liczbę aktów zawartych w latach 1991–2018 przedstawiono na poniższym wykresie.

 

 

Wykres 1. Liczba umów sprzedaży nieruchomości rolnych w latach 1991-2018

 

Źródło: Ministerstwo Sprawiedliwości

 

Z powyższych danych wynika, że przez okres ok. 20 lat (1994-2015) liczba umów kształtowała się na poziomie ok. 80 – 90 tys. rocznie. Rok 2016 i kolejne lata charakteryzuje istotny spadek obrotu, który był wynikiem wprowadzenia restrykcyjnych przepisów ograniczających możliwość swobodnego zakupu ziemi i wstrzymania sprzedaży nieruchomości państwowych. W 2015 r. zawarto 93 tys. umów, w 2016 r. było to 70 tys., w 2017 r. 57 tys., a w 2018 r. 58 tys.

 

Jeśli chodzi o wolumen powierzchni, to analizować można go na podstawie danych GUS dotyczących transakcji kupna/sprzedaży użytków rolnych. Dane te zamieszczane są w wydawanym corocznie jesienią raporcie pt. „Obrót nieruchomościami w … roku”. Należy podkreślić, że pod pojęciem „użytków rolnych”, wywodzącym się z ewidencji gruntów, mieszczą się często grunty wprawdzie tak sklasyfikowane, ale nabywane na cele inne niż rolnicze, które niedługo po transakcji tracą swój dotychczasowy charakter. Nie wszystkie dane w tym zakresie odnoszą się więc do „typowych” nieruchomości rolnych.

 

Wykres 2. Kupno-sprzedaż użytków rolnych (w tys. ha)

 

Źródło: GUS

 

Z danych za lata 2010-2017 wynika, że w 2016 roku w przedmiotem obrotu było 135 tys. ha użytków rolnych. W porównaniu z 2015 r., kiedy sprzedano 242 tys. ha, nastąpiło zmniejszenie o ponad 40 %. Tak istotny spadek obrotów związany był przede wszystkim z „wyjściem z rynku” ANR, która w 2015 r. sprzedała 77 tys. ha (w poprzednich latach po ponad 100 tys. ha rocznie), a w roku następnym - w którym wprowadzono ustawowe memorandum na sprzedaż państwowej ziemi rolnej na okres 5 lat – tylko 18 tys. ha. Nie bez znaczenia dla rynkowego transferu ziemi rolnej było również wprowadzenie w kwietniu 2016 r. restrykcyjnych przepisów o obrocie ziemią, utrudniających i ograniczających możliwość swobodnego zakupu (sprzedaży). Należy przy tym wskazać, że w 2015 roku obrót był znacznie wyższy (242 tys. ha), niż w dwóch poprzedzających latach (211 tys. ha w 2013 r. i  197 tys., ha w 2014 r.). Najwyraźniej, rynek prywatny przyśpieszył przed wprowadzeniem zapowiadanych przez rząd ograniczeń w obrocie. 

 

Odrębnego przeanalizowania wymaga rynek państwowy, obejmujący sprzedaż nieruchomości tzw. Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (Zasób) przez Skarb Państwa reprezentowany kolejno przez AWRSP, ANR i KOWR. Do Zasobu przekazano ok. 4,7 mln ha gruntów, z których w latach 1992-2018 sprzedano 2,7 mln ha. Na koniec 2018 r. Zasób obejmował jeszcze 1,4 mln ha, z których 1 mln ha było przedmiotem dzierżawy. W procesie prywatyzacji tych nieruchomości, wyróżnić można różne okresy, odzwierciedlające różne uwarunkowania rynkowe i priorytety polityki rolnej państwa.

 

W początkowym okresie prywatyzacji dominowała dzierżawa państwowych gruntów  rolnych. Związane było to m.in. z brakiem przygotowania formalno-prawnego nieruchomości do sprzedaży (geodezja, księgi wieczyste), koniecznością szybkiego przekazania gospodarstw nowym użytkownikom w celu zabezpieczenia mienia, zachowania ciągłości produkcji i zatrudnienia, koniecznością dokonania restrukturyzacji majątku, trudną sytuacją rolnictwa w pierwszym etapie transformacji ustrojowej gospodarki, brakiem systemu preferencyjnych kredytów na zakup ziemi przy wysokiej inflacji i wysokiej stopie procentowej.  W latach 1993-1996 AWRSP wydzierżawiła ok. 3,4 mln ha, a sprzedaż nieruchomości ruszyła na dobre w 1995 roku (115 tys. ha).

 

W kolejnych latach sprzedaż i dzierżawa traktowane były w działalności AWRSP i ANR równorzędnie. Ze strony władzy państwowej nie było nacisku na intensyfikację sprzedaży. Powierzchnia nieruchomości skarbowych wydzierżawianych rocznie systematycznie spadała, w związku z wyczerpującymi się zasobami gruntów możliwych do zaoferowania na rynku. Sprzedaż kształtowała się na poziomie

przekraczającym z reguły 100 tys. ha rocznie, a głównymi nabywcami byli dzierżawcy, którym przysługiwało prawo zakupu bez przetargu.

 

W okresie 2011-2015 (do wyborów parlamentarnych) priorytetem rządu stało się przyspieszenie sprzedaży państwowych gruntów. Sprzyjały temu zmiany przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które określiły m.in., że ANR gospodaruje Zasobem w pierwszej kolejności w drodze sprzedaży.

         

Wykres 3. Sprzedaż nieruchomości Zasobu WRSP w latach 1992-2018 (w tys. ha)

 

Źródło: Dane AWRSP, ANR, KOWR

 

Wykres 4. Wydzierżawianie gruntów Zasobu WRSP w latach 1992-2018 (w tys. ha)

 

Źródło: Dane AWRSP, ANR, KOWR

 

 

Zasadnicza zmiana w kierunkach prywatyzacji nastąpiła po wyborach parlamentarnych w 2015 roku. W listopadzie rząd zablokował sprzedaż gruntów państwowych, a w kwietniu 2016 roku uchwalona została ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Na okres 5 lat zablokowano ustawowo sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych o powierzchni 2 ha i większych. Priorytetem stała się dzierżawa ukierunkowana na powiększanie gospodarstw rodzinnych. Dystrybucja ziemi państwowej, dokonywana dotychczas co do zasady w trybie przetargów ustnych (licytacji), w których proponowana cena lub czynsz decydowały o wyborze kontrahenta, zaczęła odbywać się na zasadach odbiegających od rynkowych. Podstawową formą udostępniania w dzierżawę stał się przetarg ograniczony ofert pisemnych, do którego przystępować mogą tylko rolnicy indywidualni, przy czym wysokość czynszu nie jest kryterium wyboru oferty, a jego stawka wynika z rozporządzenia ministra rolnictwa. Sprzedaż nieruchomości rolnych w zasadzie zamarła i kształtuje się obecnie (2018 r.) na poziomie 2,5 tys. ha. W 2018 roku KOWR wydzierżawił natomiast ok. 40 tys. ha.

 

Ceny gruntów rolnych

 

Dane o cenach nieruchomości rolnych w Polsce monitorowane są przez dwie instytucje: Główny Urząd Statystyczny, który w układzie kwartalnym i rocznym publikuje dane o cenach gruntów ornych i łąk na rynku prywatnym z podziałem na jakość bonitacyjną gleb oraz KOWR (poprzednio AWRSP i ANR) analizujący uzyskiwane ceny gruntów rolnych Zasobu WRSP. Kompleksowe dane dotyczące rynku ziemi rolniczej w Polsce przedstawiane są corocznie jesienią w raporcie Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Państwowego Instytutu Badawczego pt. Rynek ziemi rolniczej (dostępny na portalu internetowym Instytutu). Opisuje on tendencje występujące zarówno na rynku prywatnym, jak i państwowym.

 

Ceny na rynku prywatnym w całym analizowanym okresie systematycznie rosły. Szczególne silny wzrost zaobserwować można od 2004 roku. Wskaźniki wzrostu cen sięgały nawet 30 % rocznie (2007/2006). Podobne tendencje miały miejsce na rynku sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu WRSP. Widoczna rozpiętość między przeciętnymi cenami gruntów państwowych i prywatnych wynikała przede wszystkim z tego, że sprzedaż nieruchomości Zasobu WRSP dotyczyła głównie Polski północnej i zachodniej, gdzie przez długi okres utrzymywał się ograniczony popyt. Rynek prywatny dominował natomiast w Polsce centralnej i południowej, na obszarach o znacznej liczbie gospodarstw indywidualnych, dużym popycie, małych zasobach ziemi państwowej. Należy również wspomnieć o różnych metodykach liczenia średniej ceny przez GUS i KOWR (AWRSP, ANR).

 

W 2018 roku średnia cena 1 ha gruntów ornych na rynku prywatnym w Polsce wyniosła 44 381 zł. W porównaniu z ceną w 2017 r. (41 287 zł) nastąpił wzrost o 7 %. Tradycyjnie najdrożej było w woj. wielkopolskim (60 932 zł) i kujawsko pomorskim (56 070 zł), a najtaniej w podkarpackim (24 759 zł), zachodniopomorskim, lubuskim i świętokrzyskim (po ponad 28 tys. zł). Najlepsze grunty (klasy I-IIIa) były najdroższe na terenie woj. wielkopolskiego (77 788 zł/ha), opolskiego i kujawsko-pomorskiego (po ok. 68 tys. zł/ha), a najtańsze w woj. podkarpackim (31 391 zł/ha), lubuskim i zachodniopomorskim (po ok. 34 tys. zł/ha).

 

Wśród przyczyn znacznego wzrostu cen nieruchomości rolnych w ostatnich latach wymienić można w szczególności wprowadzenie systemu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych i innych form wsparcia finansowego producentów rolnych, rosnącą opłacalność produkcji rolnej oraz stopniowe wyczerpywanie się zasobów ziemi państwowej.

 

Wykres 5. Cena 1 ha gruntów ornych w obrocie prywatnym w latach 1992-2018 (w zł)

 

 

Źródło: GUS

 

Wykres 6. Cena 1 ha gruntu rolnego Zasobu WRSP w latach 1992-2018 (w zł)  

 

 

 

Źródło: dane AWRSP, ANR, KOWR

 

 

Na rynku nieruchomości rolnych Skarbu Państwa uwagę zwraca spadek średniej ceny po roku 2016. Może to wynikać z faktu, że w związku z ograniczeniami ustawowymi, sprzedaży podlegają niemal wyłącznie małe obszarowo, mniej atrakcyjne nieruchomości. Jednocześnie, ze względu na bardzo mały roczny wolumen sprzedaży realizowany przez KOWR (w latach 2017 i 2018 ok. 4 i 3 tys. ha), wartość informacyjna wyliczonej przeciętnej ceny 1 ha jest mocno ograniczona, a sygnalizowany spadek cen nie odzwierciedla rzeczywistych tendencji rynkowych.

 

Czynsze dzierżawne

 

Rynek dzierżaw prywatnych nie jest objęty regulacją administracyjną, tak jak ma to miejsce w przypadku transakcji sprzedaży. Jest to jednocześnie sfera nie podlegająca żadnej rejestracji, stąd w małym stopniu rozpoznana. Znaczna część umów zawierana jest ustnie, bez powiadamiania jakichkolwiek urzędów i ewidencji. Obecnie żadna instytucja nie posiada informacji pozwalających na określenie skali ilościowej i powierzchniowej tego zjawiska. 
 
Analogicznie jak w przypadku transakcji sprzedaży, na rynku dzierżaw, począwszy od 2004 roku (wstąpienie Polski do Unii Europejskiej), obserwowany jest silny wzrost stawek czynszów. Ostatnio wyjątkiem są grunty państwowe, w przypadku których po 2016 roku następował spadek uzyskiwanego poziomu czynszu w nowo zawieranych umowach. W 2016 średni czynsz za 1 ha uzyskany przez KOWR wynosił 12 decyton pszenicy (czynsz dzierżawny za grunty wydzierżawiane z Zasobu WRSP wyrażany jest najczęściej w mierniku naturalnym), a w następnych dwóch latach odpowiednio: 7,7 i 7,1 dt. Związane było to z wspomnianym wcześniej wprowadzeniem regulowanych administracyjnie stawek czynszu.

 

Wykres 7. Czynsze dzierżawne za 1 ha gruntów rolnych Zasobu WRSP w latach 1992-2018 w nowo zawieranych

umowach dzierżawy (w dt pszenicy)

 

Źródło: dane AWRSP, ANR, KOWR

 

Od 2005 r. GUS publikuje dane dotyczące czynszów dzierżawnych za ziemię rolną na rynku prywatnym. Dane w tym zakresie za okres od 2010 roku przedstawiono na poniższym wykresie. W 2018 przeciętny czynsz za 1 ha użytków rolnych wynosił 1132 zł.

 

 

Wykres 8. Czynsz dzierżawny na rynku prywatnym za 1 ha użytków rolnych w latach 2008-2018 (w zł)

 

Źródło: GUS

 

Nabywanie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców

 

Sprzedaż nieruchomości rolnych cudzoziemcom jest w Polsce z różnych względów (historycznych, gospodarczych, politycznych) zagadnieniem szczególnym. Jak wskazano wcześniej, od 1 maja 2016 r. cudzoziemcy z krajów EOG (Unia Europejska, Norwegia, Islandia, Liechtenstein) oraz Konfederacji Szwajcarskiej mogą nabywać grunty rolne i leśne na takich samych zasadach, jak obywatele polscy. Jest to związane z upływem tzw. okresu przejściowego w tym zakresie (12 lat), który Polska wynegocjowała przed przystąpieniem do UE. Zbliżające się uwolnienie rynku było główną przyczyną wprowadzenia w kwietniu 2016 r. restrykcyjnych przepisów o obrocie ziemią. 

 

Dane dotyczące nabywania nieruchomości w Polsce, w tym rolnych, przedstawiane są corocznie w sprawozdaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji ustawy z 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przedkładanym Sejmowi RP.

 

Wykres 9. Sprzedaż gruntów rolnych i leśnych cudzoziemcom w latach 2010-2018 (w ha)

 

Źródło: MSWiA

 

Skala nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców nie jest znacząca, choćby uwzględniając powierzchnię użytków rolnych w gospodarstwach rolnych w Polsce (ok. 14,7 mln ha) oraz wielkość rocznego obrotu na rynku ziemi rolniczej (w granicach 100-200 tys. ha w ostatnich latach). Jednak w ostatnich dwóch latach zaobserwować można zwiększony wolumen nabytej powierzchni. W 2018 roku cudzoziemcy nabyli w 1 044 transakcjach 799 ha gruntów rolnych i leśnych (w tym 182 ha leśnych). Najwięcej gruntów nabyli obywatele i osoby prawne z Niemiec, a pod względem lokalizacji przodowały woj. śląskie, zachodniopomorskie i opolskie. Dla porównania - w 2017 r. były to 722 transakcje na powierzchnię 1 069 ha (w tym 109 ha grunty leśne).

 

Cudzoziemcy są również nabywcami udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych. W 2018 r. transakcje te dotyczyły powierzchni  3 132 ha gruntów rolnych i leśnych. W porównaniu z 2017 r. (1 756 ha) nastąpił wzrost o 78 %. Połowa tej powierzchni dotyczyła woj. wielkopolskiego. W transakcjach, na podstawie których nabyto lub objęto akcje lub udziały w spółkach posiadających nieruchomości rolne i leśne, dominował kapitał niemiecki (2,3 tys. ha).

 

Wykres 10. Grunty rolne i leśne w spółkach prawa handlowego, w których cudzoziemcy nabyli udziały lub akcje (w ha)

 

Źródło: MSWiA

 

 

Tomasz Ciodyk

 

Artykuł napisany do kwartalnika Rzeczoznawca Majątkowy Nr 2/2019

 

Kontakt

ppgr@ppgr.pl

608 874 496

Kontakt

ppgr@ppgr.pl

608 874 496